——欠发达地区村干部脱岗现象分析
中共三门县委党校 何素芬 李常春
【内容摘要】村民自治制度是有效的安排，在其背后潜在着众多现实矛盾，其中村干部的脱岗现象是一个明显而突出的话题。本文通过调研，对当前村干部脱岗的现象进行了分析, 认为当前村干部的脱岗现象是制度安排与现实的一种必然冲突。就目前来说，解决村干部脱岗最为合适的方式是采用“委托代理制”，以及完善其他的一些工作机制，但需要更明确的法律支持，特别是村委会主任的委托代理，更需要对现有的《组织法》的修订或设置相应的农村村干部工作条例。
关键词：民主政治 村民自治 村干部 脱岗
当前乡镇与村之间关系，既简单又复杂。说其简单，现实的工作运行基本上还是沿着原来体制形成的“途径依赖”在继续。说复杂，是因为在村民自治的制度安排下，原来简单的乡镇与村之间的关系，增添了许多新的变量。其中乡镇与村关系的核心承担者——村干部是一个最为重要的变量。
村干部是指通过合法的选举或委任途径，担任村党支部和村民委员会领导职务的群体。按照现行的习惯称呼为“村两委干部”。通常亦特指村两委的主要干部——村支部书记或村民委员会主任（村长）。作为两大基层组织的代理人或代言人的村干部，在管理农村事务中肩负着彰显村民自治制度有效性的直接责任；担负党的农村政策落实；村干部直接主导着农村的生机与活力。这样村干部正常的在岗，对一个乡村的建设具有特殊的意义，然而当前村干部的脱岗现象成为村民自治过程中明显而突出的话题。
一、当前村干部脱岗的现象分析
从三门的实际出发，我们有选择的走访了经济发展不同类型的乡镇。调查的结果表明，村干部脱岗主要存在沿海以种养殖为主要生产方式的村。
1.村干部脱岗的事实描述。
在调研中我们重点走访了花桥镇，同时对横渡镇、小雄镇、泗淋乡、沿赤乡、珠岙镇、高枧乡作了专题的针对性访查。珠岙镇和高枧乡是我县“乡镇企业”的早发地区，现在私营经济比较发达，村干部一般的都在辖区内从事企业经营活动，外出的不多。而花桥、横渡、小雄、泗淋、沿赤等乡镇是我县主要的农业生产区域，以种养殖业为基本生产方式。村干部的外出比例很高。
花桥镇是三门一个传统的农业大镇，种养殖业是镇经济的主体，另有面广而产值不大的家庭编织和零星的工艺品制造作坊。传统的农耕生产是基本的生产方式。全镇共有34个村，其中村两委干部196名。在花桥镇196名村干部中，有近60名村干部是不在职干部，占全体村干部的30％左右。其中两委主要干部17人（支部书记7人，村委会主任10人）。横渡镇22个村，两委主要干部外出17人。小雄镇、泗淋和沿赤两乡的一般村干部的外出比例大致相当，主要村干部外出比例略低些。
村干部外出主要的去向，一是在外承包土地，从事种植经济作物；二是承包养殖塘，从事水产品的养殖；三是外出经商务工。前两项的主要在山东、江苏、安徽、杭州、宁波一带，后者主要在省市内。
从乡镇的工作实际来看，按照外出的时间长短和对村工作的关注度，花桥镇把外出脱岗的村干部分成三种类型。第一类是：长期外出的“挂名村官”。这部分人主要在山东、江苏从事海水养殖人员，在杭州、宁波等地从事大棚种植人员，在椒江、路桥、三门等地从事务工经商人员。他们除一些特别大的事件、任务能回来外，对村里的一般性事务基本都不闻不问，有的甚至在清明节防火这样的大事上，也抱着“与己无关”的态度，不管不顾。部分村干部到现在驻村干部连其面也没见过，更不用说工作了。第二类是经常临时性外出或季节性外出的“临时客串村官”。他们的经常性外出导致村里有很多事情不能及时有效的加以解决，最终使得小事积累成大事，易事转变成难事。第三类是由于职业的流动而定居在辖地周边地区的“走读村官”。按照当地的习惯说法，这类人可谓之“占着粪坑不拉屎”的主，村干部队伍中有他们还不如没有他们。名义上他们是本村的，可是对本村的公益事务从不顾及，一旦有涉及他们的自身利益的，或者乡镇工作安排不合他们意图的，就会立即回来加以阻扰。
2.对村干部脱岗现象的基本评价。
对村干部外出而造成的脱岗现象，不同的人群有着不同的认识。其核心所在是各自的价值判断标准不同。
就乡镇层面来说，对村干部脱岗现象的认知在于能否及时有效的完成乡镇交派的工作。一直来村级组织机构是作为乡镇行政行为的延伸而存在。即便在当前实施村民自治的制度安排下，乡镇与村的关系仍然割不断由很长历史时期铸成的“脐带”。所以对村干部脱岗现象，乡镇干部的反映比较热烈，几乎都认为村干部的不在岗，会影响乡镇的工作。甚至认为一些重点村的主要村干部不在岗会严重影响本乡镇的工作。大有难以容忍的意思。如花桥镇的干部是这样评价的，“这些村干部的长期不在职，直接导致了花桥镇很多村的正常性工作不能开展或者说是不能及时有效的开展，其不但拖延了花桥镇各村的新农村建设步伐，同时造成很多村内能解决的小问题逐年积累成了影响全镇发展大局的大问题，极大的阻碍了和谐新花桥的建设”。从上述的对村干部外出的三种分类，我们也可以非常清晰的看到乡镇政府对这一现象的基本价值取向。
就村干部本身的层面来看，往往借助村民自治的制度，认为自己的行为与乡镇的工作关系不大。但他们的行为策略又带着极强的个人偏好来进行具体执行乡镇“指令”，当他们的利益与政策不合时，便选择逃避，采取消极的方法对待。同时又对乡镇政府带有比较强的依附性。这样对村干部脱岗的认识，几乎是矛盾的。一方面以为在现有的村民自治制度下，自己的行为不受乡镇的约束，大有“独往独来”之势；另一方面，又非常乐意扮演乡镇行政关系延续的角色。这两种认知正是在家和外出两大基本人群的认识。外出的一般都是前者，在家的多为后者。
就一般的村民层面上看，他们对这种现象的认识更为直接和具体，就是只要有关涉及村民个人利益的事情能够及时办妥，村干部在不在岗无所谓。在村民自治的制度安排下，村民需要村干部办的事情一般不会太多，日常的大部分事务都是自己在处置而不需要借助组织形式来完成。同样的在现有制度安排下，实践中村里重大事情的决策权在村支部和村委会，村里的公共事务并非村民个体所考虑。所以当村民的个体利益得不到保障时，村干部的不在岗对他们才有决定性的意义。
二、造成村干部脱岗的主要因素
形成村干部脱岗的因素是多元而多层次的，或者说是我们现有的制度安排和现行乡村工作运作实践的一种综合结果。
1.就制度安排层面看，现有的《村委会组织法》对村干部岗位的设定是出于村民自治的需要。
村干部的岗位并不是我们按照现有的行政体系所理解的“职岗”，村干部也不是行政干部。农村干部是双重身份，他首先是农民，其次才是干部。《村委会组织法》中规定“村民委员会成员不脱离生产”，也就是我们传统语境下说的“不脱产干部”，这样的身份规定本身就意味着“村干部”的职岗虚化的可能性，加上在市场经济条件下，人力资源的自由流动具有极强的合理性，现有的自治制度安排更是弱化了对村干部的行政控制能力。这样的制度环境，客观上给与了村干部一种自由流动的权利。
2.从村干部层面看，诱导村干部外出的因素是多重的。
一是由于自然资源制约而产生的内在利益驱动。这是村干部外出一个主要的动力。从我们的调查情况看，同样处于沿海片的沿赤、小雄等乡镇，由于滩涂资源较为富裕，村干部外出的人数比例少些，他们在家可以凭借自己掌握的种养殖技术而获取的收益足以让他们过上体面的生活。而象花桥、横渡等滩涂资源较少的乡镇，村干部就难以在当地难以获得足够的经济收入来维持相对体面的生活。应该说能够当选乡干部一般是农民群体中的“精英”，而现在对村干部的财政性补贴是有限的，在三门一般的对村干部的财政补贴限于三人就是支部书记、村主任和文书，补贴的金额在1000——1500元/年。一些村干部中，每当谈论村干部外出的问题，他们总是异口同声的说，“村干部也是人，也有家有口，也要吃饭，不外出找点事情做，会连饭也没得吃”。的确，他们说的是实话，目前花桥有很多村的村干部的务工工资都不能及时兑现，即便是兑现了，也只有几百或一两千左右。作为一个传统的农业乡镇，花桥和横渡的经济发展路子相对来说比较狭小，种养殖成本也比较高，每年获得的纯收益有限；再加上这几年外出的村干部每年都能为家庭增加好几万的经济收入，从而在村干部中产生了一种“带动效应”，使得很多在家的村干部也跟着外出养殖、种地或务工经商。
二是村干部的价值取向因素。这也是我们常说的村干部自身素质不高的内容。相当一部分的村干部参与选举的角逐，其直接的因素在于获得一种地位或为宗族房头争得一定的声誉，而完全处于公心，为村民办事作为自己参选价值取向的人很少。在这样的竞选村干部的价值取向下，一旦当选，也就没有了在家好好为村里工作的原始冲动了。竞选时都会打着为村里办事的承诺，当选后就不会再顾及，表现为一种道德上的失信。一般说来，宗族势力在选举角逐的结果，都体现在届期内的村务管理中，并且不断产生新的碰撞。事实上当选的村干部更多考虑的是宗族利益而非村级的公共利益。
三是村干部的自身所具有的外出生存条件。从现在外出的村干部本身情况看，能够走出去的，一般都是自身有一定生存技能或者说是属于农村中有本事的人，他们有着在市场经济条件下生存的基本素质，象花桥、横渡等沿海乡镇外出的村干部都具备一定的种养殖技能和经验，或者有着在外务工和经商的经验或技能。这是他们能够外出生存的重要因素。
3.从现有的村干部管理层面看。
在现有的制度安排下，乡镇对村干部的管理绝对没有象人民公社体制下控制那么有效。人力资源的自由流动本身就是市场经济体制内在的基本要求。目前的村干部还基本没有享受社会保障，生病了得自己出钱，老了退职了得自己养活自己。许多已退职的村干部生活没有着落，特别是参加工作早，工作时间长，年龄偏大，文化水平偏低的退职村干部无精力，无体力，无门道，无资金进行生产生活自救，日子过得十分艰难，这样的现状让现任的村干部心寒，他们也似乎在老一辈村干部身上看到自己的明天，也在一定程度上降低了他们的工作积极性。
4.从村工作层面看，村干部的职岗缺乏有效的激励功能。
就现阶段的用人体制来看，村干部转为国家公务员的可能性非常少；随着事业单位改革的深入，村干部进入乡镇站、办、所及事业单位工作也成为过去；由于本人及家庭收入微薄，拿出资金参与企业重组或自主创办企业也成为一种奢望。村干部到支部书记这个职位已经划上句号，没有机会再晋级，他们于是产生了干好村工作没有奔头，迟早一天要退下来，还是乘年轻时早点走的想法。农村工作千头万绪最终都落到村干部身上，但村干部又缺乏必要的权力手段及经济基础，这就决定了村一级的工作难度。现在，农村工作职责主要是自治和服务，从上到下部门工作进村居的现象依然存在，村干部不得不硬着头皮努力完成这些“指令”。工作中，由于部分村民素质较差，往往对村干部故意刁难，胡搅蛮缠，只要利益，不尽义务，甚至一件小事也要让村干部跑断双腿、费尽口舌。随着农村改革不断深入，农村社会经济迅猛发展，同时也会出现新的矛盾和问题，村干部则是这些矛盾的聚焦点或载体，群众对某项政策不理解，对某件事情处置不认同，往往把矛头直接指向村干部，解决不好便上访告状，甚至聚众闹事，弄得村干部是猪八戒照镜子，里外不是人，劳而无功的情绪时时泛起，不如一走了之。近几年来上级各部门对村级工作目标要求过高，从而导致村干部工作压力过大，使村干部产生厌烦情绪，外出务工以躲避矛盾，躲避压力。
三、在现有制度框架下，解决问题的探索
面对现实的情况，一些村干部外出较多的乡镇都在积极探索解决问题的方法，其中“委托代理制”是解决村干部外出问题较为有效的工作方法，也取得了积极的成效，有的还需在今后的实践中进一步加以完善。
1.积极探索和完善村干部脱岗代理制。
代理制是指在村干部（主要干部）外出而不能行使村务管理的时候，以委托代理的形式，让受托人代其行使相关的管理权。花桥和横渡两镇在实践中主动探索代理制的实施，从近一年的工作运转情况看，还是取得了预计的效果。不过这项工作目前还处于支部书记这个层面，而对村委会主任的层面由于情况更为复杂，还得在今后的实践中作进一步探索。按照现有的做法，首先确定或者选择受托对象。基本要求是：在品德、能力、威望等大体和委托人相当并且也愿意接受委托的，其范围为在家的两委干部、村级配套组织负责人、村级后备干部或村党员队伍。其次委托代理的工作程序。干部外出无法承担相关的村务管理职能时，向所在村党支部和镇党委政府提交申请，同时向村党支部推荐受托人人选。委托对象由村党支部审查同意后，报镇党委考察。镇党委在接到村党支部的上报后，将委托对象和委托事项向村民公示，如果在公示期内群众没有反映或没有确凿证据的反映，就算通过了村民考察关，进入镇党委审查环节。经镇党委审查确定后，在镇组织委员、驻村干部及村支部书记的三方监证下，外出村干部与委托对象签订代理委托书。第三受托人的职能。按照代理委托书的要求，在其代理范围内依法全面代理外出干部的岗位职责，并对外出干部和村集体负责。第四受托人的责任和待遇。受托人要按照委托书所规定的工作要求来行使相应的职责，委托对象如不履行职责，将由镇党委给予戒勉、警告，直至取消其代理资格；因违法乱纪或主观原因不按规定程序决定重大事项而造成重大损失的，将追究相关责任。在完成相应的工作职责后，经过考核，享受与职位相应的经济补贴。
2.利用现在的村工作指导员的工作制度，完善和健全驻村干部工作制度。
对外出村干部较多，且没有合适委托对象的村，由镇党委下派机关干部和农村工作指导员到村里挂职，由挂职干部会同在家的村干部集体处置村里的村务，以弥补村干部外出而造成的工作不畅之弊，其实际的功能是代理着外出村官的岗位职责。一般的工作性事务，用这样的制度安排还是可以应付过去的，但涉及到本村的公共利益等重大问题，这样的制度就缺乏有效性和合理性。
3.努力抓好村干部的前置控制工作，加强村后备干部的培养。
对村干部的控制，是现有制度安排下的一个新问题。并没有现成的模式可以直接借用，但在我们实施村级后备干部资格认证的制度框架下，我们要努力抓好村级后备干部队伍的建设。从实施村级后备干部资格认证的制度后，我们发觉近60－70％的新当选村干部是从村级后备干部队伍中产生的，这样为我们加强对村干部的管理提供了一个很好的前置控制平台。所以要在选人和育人两个环节做好相关工作。一是正确的选人。以打造一支“素质高、能力强、业务精”的村级后备干部为目标，建立健全村级后备干部选拔任用制度，打破“在少数人中选人，由少数人定人”的选拔惯例，拓宽村级后备干部的选拔任用渠道。同时建立村级后备干部定期调整制度，对村级后备干部队伍实行动态管理，及时淘汰不适合人选，吸收符合条件的优秀分子加入行列，保证后备干部队伍质量，努力形成“能者上、庸者下”的人才选拔机制。二是合理的育人。是以深化“一对一联系培养”机制为抓手，加大对村级后备干部的教育培养力度。激发后备干部积极向周边工作好、能力强、群众威望高的村干部学习，定期邀请上述村干部给后备干部上课，让后备干部感受到他们是怎么开展工作，我们应该怎么开展工作。
4.完善当前的村干部管理制度。
建立四项制度，确保外出村官的信息掌握，避免在管理上存在漏洞。一是外出登记制度。村干部外出前写出申请，注明外出的时间、地点、从事行业及联系办法，经镇党委政府统一后，发给外出村干部联系卡，标明身份并请外出地政府机关协助对其进行管理联系。二是行前教育制度。对外出村干部进行行前教育，告诫他们外出后注意的事项。同时进行法律知识以及今后所从事行业的技术知识进行培训，提高他们的法律意识和从业技能。三是定期联系汇报制度。镇党委不定期把学习、情况简报、工作通报、重大决策等寄给外出村干部，让外出村干部及时了解家乡的情况。外出村干部每季度必须把自己的学习、工作、生活等情况，以及对村里的工作意见、建议向驻村干部汇报、反馈。同时，要把在外的致富信息传递给村里。四是返乡交流制度。外出村干部返回后必须向驻村干部和村党支部进行汇报，驻村干部和村党支部将根据其表现及时向镇党委汇报。镇党委将根据汇报情况，每年从中选出若干个先进典型，在全镇予以通报表彰。
5.从立法上完善村干部的工作机制。
村干部外出的事实在一定程度上是制度安排产生的，为此要想从根本上解决问题，还得从立法层面上考虑。
一是适时修正《组织法》中的相关条款。建议立法机关对现行的《组织法》中对村干部的条款进行必要的修正，在肯定不脱产的定性基础上应该对村干部从事村务管理有时间上的规定，比如村干部应该要有1/3以上时间在岗，及时有效的处置本村重大事务。或者以地方法规的形式制定农村基层干部工作条例，更为具体的规定村干部的职岗行为规范。
二是建立不在职村官引咎辞职制度。通过年度的考核，召开相应的评议会议，对村干部的年度工作进行综合评价，对不在职村干部一年的工作进行满意度测评。如果该名村干部的测评满意度达不到50％的，如是支委会成员的，由镇党委责令其引咎辞职；如其本人不愿意主动提出辞职的，由镇党委予以免职；如是村委会成员的，其本人又不愿意辞职的，建议召开村民大会予以罢免，但考虑到村民大会召集的难度很大，建议上级有关部门在立法上能够将村委会成员的罢免权限下放到村民代表大会，这样便于操作，也便于村委会成员引咎辞职制度的真正建立。
四、结论
我们认为，当前村干部的脱岗现象是制度安排与现实冲突的一种必然。
一是现有村民自治制度的安排给了村干部外出一个自由的空间。
二是市场经济体制的内在要求人力资源的自由流动，给予村干部外出提供了合理性基础。
三是众多的村干部自身因素，在特定条件下会激发他们外出的内在冲动。
四是现有乡镇与农村的实际关系，使得村干部在处理与乡镇的工作关系有了更大的自由选择空间。
就目前来说，解决村干部脱岗最为合适的方式是采用“委托代理制”，但需要更明确的法律支持，特别是村委会主任的委托代理，更需要对现有的《组织法》的修订或设置相应的农村村干部工作条例。
本文来源：台州市“纪念改革开放30周年”理论研讨征文