——温岭“民主恳谈会“的启示

2002年暑期有幸赴浙江温岭，观摩了镇村两级民主恳谈会，并与当地干部座谈交流。走访的时间虽然不长，但感受到的冲击力却不小。据当地干部说，之所以“发明”民主恳谈会，将其坚持下来并不断加以改进，是因为原先的一些工作方式已趋失效，老百姓不买帐。看来改革开放、信息流动，以及温岭发达的私营经济，给当地政府带来了变革的压力,这一“内生”或“自发”的政府行政方式改革激发了笔者的浓厚兴趣。

到目前为止，温岭的民主恳谈会大约经历了一个发展阶段:(1)民主恳谈会发端于领导干部试图改变干部关系冷漠、拉近官民心理距离的努力。起初并无具体的政策标的，形式也比较粗放，比如在公共场所镇干部与群众面对面进行公开的对话。恳谈会成为百姓与镇领导交心的一个渠道。在指导思想上，这一实践被纳人“政治思想工作”的话语体系。(2)第二阶段可谓前一阶段的逻辑延伸:在倾听群众意见，关注群众想法，以及了解百姓关注的问题之后，镇领导怎样想办法加以解决?这一动力驱使民主恳谈会朝决策咨询的万向演进。它以关系到百姓利益的“政策议题”作为交流和对话的基础，并开始探索相应的决策方式，而原先干群交流、密切彼此关系的一般性沟通功能被分化出来。同时，在总结经验的基础上，恳谈会的形式也趋于正规。(3)从“民主恳谈会”向“听证会”的转型。随着实践的发展，当初民主恳谈会的名称已经无法容纳新的要素，新的实践方式也不再是“思想政治工作”这一术语所能包含。由此，原初的民主恳谈会逐渐转型为基层政府决策的“听证会”。这一阶段除了形式发生变化之外，一个新增变量是考虑如何将乡镇人大的作用整合进来。最近的一个做法是，在举行决策咨询时，吸纳镇人民代表参加；并在形式上将镇人代会作为最终决策主体(由于笔者讨论的特定视角，这一简单描述没有包括村庄和其他单位的民主恳谈形式)。

尽管温岭民主恳谈会的探索还处在进行时态之中，许多地方需要改进和完善，制度化程度也有待进一步提高，但考虑到这一实践的大致框架已初露端倪，同时也为了行文的方便，我们不妨将这一探索称为“温岭模式”。笔者为自己设置的是两个问题:温岭模式在中国基层民主实践中的地位如何?它对于推进中国基层民主的发展具有哪些意义或局限?

对第一个问题的回答必须考虑中国基层民主政治建设的大背景。自从1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》试行，尤其是1998年成为正式法律以来，基层选举一直是媒体和学界关注的重点。这一事实本身也许是测量中国基层民主发展进程的一个良好指标，但若由此将选举视为衡量基层民主政治建设的唯一指标，则会导致一种“偏见”，即忽视其他领域可能存在的改革向度。从制度建设的逻辑看，基层民主实践可以采取两种不同的方式进行:一是突破原有的体制格局，进行制度创新。一是在原有制度的框架内进行技术层面的改良，通过功能调整来缓释民众政治参与导致的压力。村民自治(以及作为村民自治逻辑的扩展，有的地方开始尝试的乡镇民主选举)属于第一种类型，它通过引人竞争性选举的变量，极大地改变了原先的政治制度安排。温岭模式显然属于第二种类型。民主恳谈会将基层政府的既有权威和合法性作为前提肯定下来，将注意力转向政府过程，探索怎样在行政过程中吸纳民众参与，从而提高政府决策的合法性和政策执行的有效性。因此，温岭模式的出现一方面说明中国基层民主政治的多元发展格局，同时也为我们提供了一个有关基层民主进路的新的思考点。

为了充分理解温岭模式在中国基层民主政治建设中的地位，我们有必要对这一模式所具有的民主性质作一简要的分析。

民主概念经历了一个复杂的演变过程，即使在今天仍不能说它的意义空间已经封闭了。对于当下讨论而言，民主概念的两个历史转变显得尤其重要:一是熊彼得将古典的民主概念(直接民主亦即人民的自我统治)转变为工具性概念(代议制民主中选择政治精英的方式)；二是福利国家或行政国家的出现，显凸了行政民主的重要性(听政会是最为重要的形式之一)。沿循这一思路，可以从一个特定的角度区分民主概念的两个方面:即权力的来源与权力的行使。第一个方面侧重于解决政府权力来源的合法性问题。在当今世界的绝大多数地方，选举已成为权力合法化的唯一基础(至少在理论上是如此)；第二个方面侧重于政府决策的公开性以及民众参与的问题。依据这两个方面，我们可以设置一个矩阵，其中一维是选举(goverment by election)，另一维是商议性决策 (government by discussion or participation)，从而得到a、b、c、d四种类型: